Mediante
escrito presentado el 27 de agosto de 2019, este servidor haciendo uso de la acción
pública de inconstitucionalidad establecida
en el numeral 4° del artículo 241 de la Constitución Nacional, con el fin de
que se declarara la exequibilidad
condicionada del parágrafo 1° del artículo
41 de la Ley 1122 de 2007, modificado por el artículo 6° de la Ley 1949 de 2019,
en el entendido que el término con que cuentan la Sala de Decisión Laboral del
Tribunal Superior del domicilio del apelante para resolver los recursos de
apelación son los mismos términos con que cuenta la Superintendencia
Nacional de Salud resuelva los asuntos puestos a su conocimiento.
Para ponerlos en contexto, la norma por la
cual, presente la demanda de inconstitucionalidad, se encuentra contenida en el
parágrafo 1° del artículo 6° de la Ley 1949 de 2019
que modificó el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, el cual
quedará así:
Artículo 41. Función Jurisdiccional de la Superintendencia Nacional de Salud. Con el fin de garantizar la
efectiva prestación del derecho a la salud de los usuarios del Sistema General
de Seguridad Social en Salud y en ejercicio del artículo 116 de la Constitución
Política, la Superintendencia Nacional de Salud podrá conocer y fallar en
derecho, y con las facultades propias de un juez en los siguientes
asuntos:
(…)
Parágrafo 1°. Las providencias emitidas dentro del proceso jurisdiccional se
notificarán por el medio más ágil y efectivo. La sentencia podrá ser apelada
dentro de los 3 días siguientes a su notificación. En caso de ser concedido el
recurso, el expediente deberá ser remitido al Tribunal Superior del Distrito
Judicial - Sala Laboral del domicilio del apelante.
El artículo 6° de la ley en comento,
entra a modificar el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 que anteriormente fue
objeto de modificación por el artículo 126 de la Ley 1438 de 2011, la cual
aparte de mejorar la redacción del mismo, cuando se ejerza la función
jurisdiccional acerca de la cobertura de un servicio de salud, se deberá
consultar lo establecido en la Constitución Nacional, así como que en casos de
multiafiliación al Sistema General de Seguridad Social en Salud se
amplía a la multiafiliación en los regímenes exceptuados, le suprime uno de los
asuntos que hasta la expedición de la ley en comento conocía la Superintendencia
Nacional de Salud.
Asimismo, la ley señala que la función
jurisdiccional se llevará a cabo mediante un procedimiento sumario teniendo
como principios los de publicidad, prevalencia del derecho sustancial,
economía, celeridad y eficacia, garantizando debidamente los derechos al debido
proceso, defensa y contradicción (Inciso 2°). Esto mismo, se encontraba
redactado en la Ley 1438 de 2011 pero en la modificación que se le introdujo al
parágrafo 2° del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007.
El término para interponer recurso de
apelación sigue siendo el mismo: 3
días. Lo que agrega es la entidad que resolverá ese recurso, quedando
en cabeza de la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior del domicilio
del apelante.
Sin embargo, la norma sigue dejando un
vacío que hasta ahora no se ha llenado ni por el artículo 41 de la Ley 1122 de
2007, y las modificaciones introducidas por los artículos 126 y 127 de la Ley
1438 de 2011, por cuanto, no reguló el término para que se resuelva la segunda
instancia dentro del mecanismo jurisdiccional.
Razón por la cual, presente la demanda
de inconstitucionalidad con base en la existencia de una omisión legislativa relativa,
tomando como base lo hecho por la H. Corte Constitucional mediante sentencia C – 367 de 2014, donde el vacío
que se encuentra en el Decreto 2591 de 1991 acerca del termino para resolver
los incidentes de desacato, lo llenó expresando que se debía de resolver el
incidente en el mismo término en que deba resolverse la acción de tutela.
Pues bien, después de realizar la presentación
personal ante la Secretaría del Juzgado Primero Laboral del Circuito de
Barranquilla el 23 de agosto de 2019, se radicó ante la Secretaría de la H.
Corte Constitucional el 27 de agosto de 2019.
La demanda le tocó por reparto a la
magistrada Dra. Gloria Stella Ortiz Delgado con el número de radicado 13.472.
Mediante providencia de 10 de
septiembre de 2019, el despacho de la magistrada Dra. Gloria Stella Ortiz
Delgado inadmitió la demanda, con base en que el cargo de inconstitucionalidad
propuesto no cumplía con los requisitos de claridad
y certeza, por cuanto, no fui claro en que si el parágrafo objeto de la
demanda de inconstitucionalidad debía leerse de acuerdo a los plazos con qué
cuenta la Superintendencia Nacional de Salud para resolver los asuntos puestos a
su consideración o si la referencia a los mismos, era una referencia a la
posibilidad de condicionamiento de la norma cuestionada.
De igual
manera, el cargo
de inconstitucionalidad propuesto no cumplía con el requisito de suficiencia, habida cuenta, que no
expliqué porque el legislador en su amplio margen de configuración debía
establecer un término para resolver la segunda instancia, así como tampoco no expuse
razones por las que no podía llenarse ese vacío con otras normas del
ordenamiento jurídico.
De acuerdo a lo anterior, mediante
escrito presentado el 17 de septiembre de 2019 presenté la subsanación de la
demanda de inconstitucionalidad propuesta, expresé que cuando en la demanda hacía
alusión a que el recurso de apelación debía resolverse en los términos señalados
en el artículo 6° de la Ley 1949 de
2019, lo que hacía era sugerir una de las formas en qué podía ser condicionada la norma
cuestionada, teniendo en cuenta, la temática a resolver por parte de la Superintendencia
Nacional de Salud.
Así como que también
para llenar el vacío, podía ser llenado de la manera que en la H. Corte Constitucional
considere la más apta y viable para resolver el recurso de apelación.
La H. Corte Constitucional mediante providencia
de 26 de septiembre de 2019, procedió admitir la demanda y dar traslado al
Procurador General de la Nación para su concepto de rigor, así como comunicó el
inicio del proceso constitucionalidad al Ministerio de Justicia, de Salud, y de
la Superintendencia
Nacional de Salud.
De igual
manera, se invitó a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a ACEMI, a la
Confederación Colombiana de Consumidores, al Movimiento Nacional de Salud y
Seguridad Social, la Asociación de Pacientes de Alto Costo y a diferentes
facultades de derecho de universidades del país.
A través de
escrito presentado el 21 de octubre de 2019, la Academia Colombiana de
Jurisprudencia intervino
con el propósito de efectuar la defensa de la constitucionalidad de la norma
parcialmente demandada y solicitar la exequibilidad del el parágrafo 1° del artículo 6° de la Ley 1949 de 2019,
expresando la inexistencia de una omisión legislativa
insuperable en relación con el término del que se dispone para decidir la
segunda instancia de los procesos de los que puede conocer jurisdiccionalmente
la Superintendencia de Salud, lo anterior, basándose en qué aunque es cierto
que la norma cuya inconstitucionalidad se demanda no establece un término para
que la respectiva Sala Laboral del Tribunal Superior decida la segunda
instancia de los procesos tramitados ante la Superintendencia de Salud. Pero no
es dable considerar que esa circunstancia constituya una inadvertencia
legislativa que implique la dilación indefinida de los procesos con violación
del derecho fundamental al debido proceso, toda vez que es perfectamente
superable acudiendo a las normas del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad
Social, de las que se puede establecer cuál es el procedimiento que debe
seguirse para que se dicte la sentencia de segunda instancia en estos casos.
Asimismo, que si existe un vacío,
este podía ser
llenado acudiendo a las normas generales de integración normativa, expresando
que, podría acudirse a las normas contempladas en el Código Procesal del
Trabajo y de la Seguridad Social.
A través de
escrito presentado el 21 de octubre de 2019, el Ministerio de Salud y
Protección Social intervino
con el propósito de efectuar la defensa de la constitucionalidad de la norma
parcialmente demandada y solicitar la exequibilidad del el parágrafo 1° del artículo 6° de la Ley 1949 de 2019,
expresando que no se configura una omisión legislativa
relativa, toda vez que ante el 'vacío normativo' expuesto, debe tenerse en
cuenta el ordenamiento jurídico procesal en su Integralidad.
A través de
escrito presentado el 21 de octubre de 2019, el Ministerio de Justicia y del
Derecho intervino
con el propósito de efectuar la defensa de la constitucionalidad de la norma
parcialmente demandada y solicitar la exequibilidad del el parágrafo 1° del artículo 6° de la Ley 1949 de 2019,
expresando que desconocía que la labor de la función
jurisdiccional de la Superintendencia Nacional de Salud para los asuntos
consagrados en el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 es desempeñada por ésta a
manera de prevención y desplazando solo en lo que respecta a la actuación en
una primera instancia a la Rama Judicial.
Asimismo que, el legislador en uso de
la discrecionalidad normativa con la que cuenta, estableció que el objeto del
artículo 6° de la Ley 1949 de 2019 al modificar el artículo 41 de la Ley 1122
de 2007 era implementar un procedimiento detallado y concreto, estableciendo
para tal fin términos perentorios para resolver de plano las solicitudes o
tramites que se adelanten ante la Superintendencia Nacional de Salud y
determinar la posibilidad de decretar las medidas cautelares que considere
necesarias para la protección de los usuarios del Sistema General de Seguridad
Social en Salud.
A través de
escrito presentado el 22 de octubre de 2019, la Asociación de Pacientes de Alto
Costo intervino
expresando que nunca ha hecho uso de la labor de la función jurisdiccional de
la Superintendencia Nacional de Salud, sin embargo, consideró que la demanda
por inconstitucionalidad podría ser valedera desde el punto de vista que queda
sin términos de tiempo para fallar la última instancia y que si se usara esta
función jurisdiccional y se llegara hasta ese punto sería un gran problema la
indefinición del tiempo para fallar la última instancia, lo cual afectaría al
paciente.
Por último manifestó que
la Supersalud no
goza de buen prestigio dentro de los mismos pacientes, porque las quejas en la
mayoría de los casos no son resueltas a tiempo ni completas, algo que influye
para usar el otro mecanismo en la Supersalud en busca de la solución a la
violación del derecho a la salud.
A través de
escrito presentado el 22 de octubre de 2019, ACEMI intervino con el propósito de efectuar
la defensa de la constitucionalidad de la norma parcialmente demandada y
solicitar la exequibilidad del el parágrafo 1° del artículo 6° de la Ley 1949 de 2019, expresando que tratándose
de los literales a, c, d y e del artículo 6° de la Ley 1949 de 2019, que
modifica el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, el término con que cuenta el
Tribunal Superior del Distrito Judicial - Sala Laboral para fijar la fecha de
la audiencia de que trata el artículo 82 del Código Procesal del Trabajo para
practicar las pruebas a que se refiere el artículo 83 del mismo Código, oír las
alegaciones de las partes y resolver la apelación, es de 6 meses contados a
partir de la recepción del expediente en la secretaria del tribunal.
A través de
escrito presentado el 25 de octubre de 2019, la Superintendencia Nacional de Salud
intervino con el
propósito de efectuar la defensa de la constitucionalidad de la norma
parcialmente demandada y solicitar la exequibilidad del el parágrafo 1° del artículo 6° de la Ley 1949 de 2019,
expresando que la omisión legislativa relativa
no existe, puesto que es posible derivar una interpretación de normas
inexpresas, es decir, «aquellas que pueden ser extraídas a partir de las normas
formuladas mediante procedimientos argumentativos»
Por medio del concepto 6683 del 22 de
noviembre de 2019, el Procurador General de la Nación, apoyó los argumentos
expuestos en la demanda de inconstitucionalidad acerca de la exequibilidad
condicionada por existir una omisión legislativa relativa, con base en que la disposición
censurada omitía la determinación del plazo para resolver la segunda Instancia,
en el contexto de un procedimiento expedito y sumario, diseñado para hacer
efectivos los derechos de los usuarios del Sistema General de Seguridad Social
en Salud, entre los que se encuentran los derechos constitucionales a la salud,
la Integridad personal y la vida, entre otro. Por lo que, así las cosas, como
la omisión de dicho elemento genera la insuficiencia del mecanismo para
materializar el derecho reclamado, el legislador debió establecer el término de
duración de la segunda instancia en los procesos jurisdiccionales a cargo de la
Superintendencia de Salud, para garantizar un procedimiento idóneo e integral
que solucione oportunamente las reclamaciones ciudadanas, sobre la efectiva prestación
del derecho a la salud, que armonice con los artículos 29 y 228 superiores, que
propenden por implementar el debido proceso en actuaciones judiciales sin
dilaciones injustificadas.
Después de la intervención del Procurador
General de la Nación, empezaron a correr los términos para que la Sala Plena de
la H. Corte Constitucional tomara una decisión acerca de la demanda interpuesta,
como lo establece el artículo 8° del Decreto 2067 de 1991, por lo que, estuvo
en varias ocasiones en el orden del día de esa corporación, hasta que por medio
de la sentencia C – 122 de 15 de abril
de 2020, resolvió declararse inhibida de adoptar un pronunciamiento de
fondo, en contra del parágrafo 1º del artículo 6º de la Ley 1949 de 2019, por
ineptitud sustantiva de la demanda, por cuanto, la demanda carecía de los
presupuestos de certeza, especificidad, suficiencia y pertinencia contra el recurso
de apelación en el proceso jurisdiccional de la Superintendencia Nacional de Salud.
Lo anterior, por cuanto, la H. Corte
Constitucional manifestó que realicé una lectura aislada del parágrafo 1º del
artículo 6º de la Ley 1949 de 2019, por cuanto, no consideré que se trataba de
una disposición que hace parte del ordenamiento jurídico y debe leerse en concordancia
con el sistema al que pertenece.
Este primer argumento de la H. Corte
Constitucional guarda relación con lo expuesto por la magistrada Dra. Gloria
Stella Ortiz Delgado, en la providencia que inadmitió la demanda, donde expresó
que debía leerse los plazos con qué cuenta la Superintendencia Nacional de
Salud para resolver los asuntos puestos a su consideración, haciendo una interpretación
del ordenamiento jurídico, por lo tanto, el cargo seria incierto, puesto que el
vacío podía ser llenado con otras normas.
Asimismo, la H. Corte Constitucional
manifestó que no expliqué la forma en la que la disposición acusada desconoció
el artículo 29 de la Carta Política y cómo de esta disposición se deriva la
obligación de establecer, de forma expresa, el término para resolver la
apelación.
De igual manera, esa corporación manifestó
que construí la argumentación en la demanda en suposiciones sobre los efectos
de la ausencia de un término para decidir la segunda instancia, habida cuenta, que
realicé una comparación de la disposición acusada con otras normas
procesales, de rango legal, que prevén el término para decidir la apelación.
Por último, la Sala Plena de la H. Corte Constitucional
manifestó que no expliqué los elementos desarrollados por la jurisprudencia
para la construcción de una censura de inconstitucionalidad, por lo que, omití explicar
y justificar el alcance de la norma acusada en que inferí y sobre el que
construí la demanda, y tampoco presenté razones mínimas que permitieran
identificar el mandato constitucional desconocido por el Legislador.
Del anterior pronunciamiento, me queda
claro que debó mejorar la redacción y la argumentación en las próximas demandas
de inconstitucionalidad que vaya a presentar.
De igual manera, que cuando se
presenté un caso donde vaya a asesorar a una persona y haga uso de la función
jurisdiccional de la Superintendencia Nacional de Salud, debó indicarle que en
caso de que haya que presentarse un recurso de apelación por alguna de las
partes, el recurso de alzada debe resolverse haciendo una interpretación del
ordenamiento jurídico, es decir, dando aplicación a lo contemplado en las
normas del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social.
Por último, debó manifestar que
esperaba una decisión inhibitoria, habida cuenta, que la H. Corte Constitucional
en las demandas de inconstitucionalidad que ha resuelto este año, la mayoría
han sido de esa manera, pero al mismo tiempo, guarda la esperanza que la Sala
Plena de la H.
Corte Constitucional acogiera los argumentos expuestos y declarara la
exequibilidad condicionada del parágrafo 1° del artículo 6º de la Ley 1949 de
2019.
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