La Sala
Administrativa del H. Consejo Superior de la Judicatura mediante el Acuerdo
PCSJA20 – 11546 de 25 de abril de 2020, producto de la declaratoria de Estado
de emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID – 19, por parte del
Ministerio de Salud mediante la Resolución 385 de 2020, y posteriormente
decretada por el Gobierno Nacional mediante el Decreto 417 de 2020, decidió
prorrogar la suspensión de los términos judiciales, desde el 27 de abril de
2020 hasta el 10 de mayo de 2020. Sin embargo, estableció unas excepciones a la
suspensión de los términos judiciales.
En
esta segunda parte, señalaremos algunas consideraciones en materia contenciosa
administrativa con relación a la suspensión de términos que se prorrogó hasta
el 10 de mayo de 2020.
El
mencionado Acuerdo PCSJA20 – 11546 de 25 de abril de 2020, estableció unas
excepciones a la suspensión de términos en materia contenciosa administrativa,
en 3 actuaciones específicas, como son las siguientes:
Ø Control automático de
legalidad de los actos administrativos que expidan las autoridades nacionales y
las entidades territoriales
El artículo 20 de la Ley
Estatutaria que regula los Estados de excepción, que es la Ley 137 de 1994,
señala lo siguiente:
Las
medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función
administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los
Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por
la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si
se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de
autoridades nacionales.
Las
autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la
jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho
(48) horas siguientes a su expedición.
El artículo 136 del
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,
establece el medio de control inmediato de legalidad, en los siguientes
términos:
Las
medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función
administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los
Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por
la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan,
si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren
de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia
establecidas en este Código.
Las
autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la
autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas
siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial
competente aprehenderá de oficio su conocimiento.
El
mencionado control de legalidad, lo realizará la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, cuando los actos administrativos que se
expidan durante los Estados de Excepción lo hagan una autoridad nacional, tal
como lo establece el numeral 8° del artículo 111 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que prescribe lo siguiente:
La
Sala de lo Contencioso administrativo en pleno tendrá las siguientes funciones:
(…)
8.
Ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general
dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de
excepción.
Cuando
los actos administrativos que se expidan durante los Estados de Excepción lo
realicen una autoridad departamental, distrital o municipal, el control de
legalidad, lo realizará el Tribunal Administrativo en única instancia, tal como
lo establece el numeral 14° del artículo 151 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que prescribe lo siguiente:
Los
Tribunales Administrativos conocerán de los siguientes procesos privativamente
y en única instancia:
(…)
14.
Del control inmediato de legalidad de los actos de carácter general que sean proferidos
en ejercicio de la función administrativa durante los Estados de Excepción y
como desarrollo de los decretos legislativos que fueren dictados por
autoridades territoriales departamentales y municipales, cuya competencia
corresponderá al tribunal del lugar donde se expidan.
Acerca del control inmediato de
legalidad, hay que decir que se trata de un control oficioso, de manera que no
puede hablarse de una pretensión pues no hay partes procesales, revisión que se
inicia con el envío de los actos administrativos a la Jurisdicción Contenciosa
Administrativa – JCA – a más tardar dentro de las 48 horas siguientes a su
expedición.
El
control recae sobre “las medidas de carácter general que sean dictadas en
ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos
legislativos durante los Estados de Excepción”, lo que significa cualquier
clase de acto administrativo de contenido general expedido con base en los
decretos legislativos que se hubieren expedido por el Gobierno Nacional
utilizando las facultades constitucionales de los estados de excepción. La
sentencia deberá analizar la legalidad de estos actos administrativos, frente a
la Constitución Política, la ley, y en especial frente a los decretos
legislativos que pretenden desarrollar y reglamentar. Para estos efectos podrá
darse aplicación a lo contemplado en el parágrafo del artículo 135 del Código
de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[1], el cual señala lo
siguiente:
El
Consejo de Estado no estará limitado para proferir su decisión a los cargos
formulados en la demanda. En consecuencia, podrá fundar la declaración de
nulidad por inconstitucionalidad en la violación de cualquier norma
constitucional. Igualmente podrá pronunciarse en la sentencia sobre las normas
que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras demandadas que
declare nulas por inconstitucionales.
El
artículo 185 del mismo código, establece el procedimiento para poder realizar
el control inmediato de legalidad, en los siguientes términos:
Recibida
la copia auténtica del texto de los actos administrativos a los que se refiere
el control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 de
este Código o aprendido de oficio el conocimiento de su legalidad en caso de
inobservancia del deber de envío de los mismos, se procederá así:
1.
La sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los Magistrados de la
Corporación y el fallo a la Sala Plena.
2.
Repartido el negocio, el Magistrado Ponente ordenará que se fije en la
Secretaría un aviso sobre la existencia del proceso, por el término de diez
(10) días, durante los cuales cualquier ciudadano podrá intervenir por escrito
para defender o impugnar la legalidad del acto administrativo. Adicionalmente,
ordenará la publicación del aviso en el sitio web de la Jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo.
3.
En el mismo auto que admite la demanda, el Magistrado Ponente podrá invitar a
entidades públicas, a organizaciones privadas y a expertos en las materias
relacionadas con el tema del proceso a presentar por escrito su concepto acerca
de puntos relevantes para la elaboración del proyecto de fallo, dentro del
plazo prudencial que se señale.
4.
Cuando para la decisión sea menester el conocimiento de los trámites que
antecedieron al acto demandado o de hechos relevantes para adoptar la decisión,
el Magistrado Ponente podrá decretar en el auto admisorio de la demanda las
pruebas que estime conducentes, las cuales se practicarán en el término de diez
(10) días.
5.
Expirado el término de la publicación del aviso o vencido el término probatorio
cuando este fuere procedente, pasará el asunto al Ministerio Público para que
dentro de los diez (10) días siguientes rinda concepto.
6.
Vencido el traslado para rendir concepto por el Ministerio Público, el
Magistrado o Ponente registrará el proyecto de fallo dentro de los quince (15)
días siguientes a la fecha de entrada al Despacho para sentencia. La Sala Plena
de la respectiva Corporación adoptará el fallo dentro de los veinte (20) días
siguientes, salvo que existan otros asuntos que gocen de prelación constitucional.
La
Sección Segunda, Subsección A, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
H. Consejo de Estado, mediante providencia de 15 de abril de 2020, Radicado 11001-03-15-000-2020-01006-00;
MP Dr. William Hernández Gómez, amplió las capacidades de control de la
administración en el marco de la declaratoria de un Estado de excepción, en los
siguientes términos:
De
esta manera, acorde con el objeto de esta jurisdicción, debe entenderse que
para efectos del control inmediato de legalidad, las medidas de carácter
general expedidas en ejercicio de la función administrativa, como desarrollo de
los estados de excepción, señaladas en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994,
también incluyen a los actos internos de la administración, como circulares,
memorandos, directivas y otros documentos similares, que reflejan jerarquía al
interior de los órganos estatales. Por esto, la procedibilidad de su revisión
judicial no dependerá del tradicional criterio material, en el que estos han de
ser actos administrativos para que puedan ser controlados, sino que su examen
atenderá a un criterio formal, en el que por ser actos sujetos al derecho
administrativo (CPACA, art. 104), pueden ser inspeccionados judicialmente.
(…)
De
acuerdo con lo precedente, este despacho considera que desde el punto de vista
convencional y constitucional, el medio de control inmediato de legalidad
definido en los artículos 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 y 136 del CPACA
tiene como esencia el derecho a la tutela judicial efectiva, y ante la
situación excepcional y extraordinaria generada por la pandemia de la COVID-19,
es posible extender el control judicial a todas aquellas medidas de carácter
general dictadas en ejercicio de la función administrativa que no solo se
deriven de los decretos legislativos emitidos por el Gobierno Nacional.
Esto
significa que los actos generales emanados de las autoridades administrativas
que tengan relación directa o indirecta con las medidas necesarias para superar
el estado de emergencia, aunque también pudieran fundamentarse en las
competencias definidas en el ordenamiento en condiciones de normalidad, dadas
las circunstancias excepcionales, puede suceder que se presente la confluencia
de propósitos y la superposición de competencias, lo cual autoriza al juez del
control inmediato que avoque el conocimiento con el fin de garantizar la tutela
judicial efectiva.
Ø El medio de control de nulidad
por inconstitucionalidad de los decretos legislativos que se expida en virtud
del Estado de emergencia sanitaria por causa del COVID – 19
El numeral 2° del
artículo 237 de la Constitución Nacional, señala lo siguiente:
“Son
atribuciones del Consejo de Estado:
(…)
2.
Conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos
dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte
Constitucional.”
En concordancia con la
norma constitucional, el numeral 9° del artículo 37 de la Ley 270 de 1996,
establece que:
La
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo tendrá las siguientes funciones especiales:
(…)
9.
Conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos
expedidos por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte
Constitucional
Asimismo,
téngase presente, lo contemplado en el numeral 11° del artículo 111 del Código
de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, prescribe
que:
La
Sala de lo Contencioso administrativo en pleno tendrá las siguientes funciones:
(…)
5.
Conocer de la nulidad por inconstitucionalidad que se promueva contra los
decretos cuyo control no corresponda a la Corte Constitucional.
Con
referencia al medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, este se
encuentra consignado en el artículo 135 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en los siguientes términos:
Los
ciudadanos podrán, en cualquier tiempo, solicitar por sí, o por medio de
representante, que se declare la nulidad de los decretos de carácter general
dictados por el Gobierno Nacional, cuya revisión no corresponda a la Corte
Constitucional en los términos de los artículos 237 y 241 de
la Constitución Política, por infracción directa de la Constitución.
También
podrán pedir la nulidad por inconstitucionalidad de los actos de carácter
general que por expresa disposición constitucional sean expedidos por entidades
u organismos distintos del Gobierno Nacional.
PARÁGRAFO. El
Consejo de Estado no estará limitado para proferir su decisión a los cargos
formulados en la demanda. En consecuencia, podrá fundar la declaración de
nulidad por inconstitucionalidad en la violación de cualquier norma
constitucional. Igualmente podrá pronunciarse en la sentencia sobre las normas
que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras demandadas que
declare nulas por inconstitucionales.
La Constitución Nacional le atribuyó al
Consejo de Estado la competencia para actuar como juez constitucional de los “decretos
dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte
Constitucional”. Lo anterior significa que todos los decretos pueden ser
acusados ante el Consejo de Estado, salvo los expedidos en ejercicio de
facultades extraordinarias o decretos leyes, el que pone en vigencia el plan
nacional de inversiones públicas, y los decretos legislativos, o sea los
expedidos en el marco de los estados de excepción.
Además,
y de conformidad con el inciso 2°, podrán ser acusados los actos de carácter
general que expidan entidades u organismos distintos al Gobierno Nacional,
cuando la Constitución Nacional les atribuya a ellos la posibilidad de
expedirlos. Es decir, se refiere a los actos expedidos en virtud de la
atribución a ciertos organismos administrativos de potestades que en principio
podría pensarse que son de carácter legislativo, en razón del fenómeno
denominado por la doctrina como deslegalización, esto es, el traslado de
competencias normativas del Congreso de la Republica hacia órganos
administrativos, que se presenta por ejemplo, con la Junta Directiva del Banco
de la Republica o el Consejo Superior de la Judicatura, y además de variadas
competencias de carácter normativo que de forma transitoria las reformas
constitucionales asignan a organismos públicos[2], como sucedió con el
parágrafo transitorio del artículo 263 de la Constitución Nacional, que
modificó el artículo 12 del Acto Legislativo 01 de 2003, que señala lo
siguiente:
PARÁGRAFO
TRANSITORIO. Sin perjuicio del ejercicio de las competencias propias del
Congreso de la República, para las elecciones de las autoridades de las
entidades territoriales que sigan a la entrada en vigor del presente acto
legislativo, facúltese al Consejo Nacional Electoral para que dentro del mes
siguiente a su promulgación se ocupe de regular el tema.
El
artículo 184 del mismo código, establece el procedimiento para poder llevar a
cabo el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, en los siguientes
términos:
La
sustanciación y ponencia de los procesos contenciosos de nulidad por
inconstitucionalidad corresponderá a uno de los Magistrados de la Sección
respectiva, según la materia, y el fallo a la Sala Plena. Se tramitará según
las siguientes reglas y procedimiento:
1.
En la demanda de nulidad por inconstitucionalidad se deberán indicar las normas
constitucionales que se consideren infringidas y exponer en el concepto de
violación las razones que sustentan la inconstitucionalidad alegada.
2.
La demanda, su trámite y contestación se sujetarán, en lo no dispuesto en el
presente artículo, por lo previsto en los artículos 162 a 175 de
este Código. Contra los autos proferidos por el ponente solo procederá el
recurso de reposición, excepto el que decrete la suspensión provisional y el
que rechace la demanda, los cuales serán susceptibles del recurso de súplica
ante la Sala Plena.
3.
Recibida la demanda y efectuado el reparto, el Magistrado Ponente se
pronunciará sobre su admisibilidad dentro de los diez (10) días siguientes.
Cuando la demanda no cumpla alguno de los requisitos previstos en este Código,
se le concederán tres (3) días al demandante para que proceda a corregirla
señalándole con precisión los requisitos incumplidos. Si no lo hiciere en dicho
plazo se rechazará.
4.
Si la demanda reúne los requisitos legales, el Magistrado Ponente mediante auto
deberá admitirla y además dispondrá:
a)
Que se notifique a la entidad o autoridad que profirió el acto y a las personas
que, según la demanda o los actos acusados, tengan interés directo en el
resultado del proceso, de conformidad con lo dispuesto en este Código, para que
en el término de diez (10) días puedan contestar la demanda, proponer
excepciones y solicitar pruebas. Igualmente, se le notificará al Procurador
General de la Nación, quien obligatoriamente deberá rendir concepto;
b)
Que se fije en la Secretaría un aviso sobre la existencia del proceso por el
mismo término a que se refiere el numeral anterior, plazo durante el cual
cualquier ciudadano podrá intervenir por escrito para defender o impugnar la
legalidad del acto administrativo. Adicionalmente, ordenará la publicación del
aviso en el sitio web de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo;
c)
Que el correspondiente funcionario envíe los antecedentes administrativos,
dentro del término que al efecto se le señale. El incumplimiento por parte del
encargado del asunto lo hará incurso en falta disciplinaria gravísima y no
impedirá que se profiera la decisión de fondo en el proceso.
En
el mismo auto que admite la demanda, el magistrado ponente podrá invitar a
entidades públicas, a organizaciones privadas y a expertos en las materias
relacionadas con el tema del proceso a presentar por escrito su concepto acerca
de puntos relevantes para la elaboración del proyecto de fallo, dentro del
plazo prudencial que se señale.
En
el caso de que se haya solicitado la suspensión provisional del acto, se
resolverá por el Magistrado Ponente en el mismo auto en el que se admite la
demanda.
5.
Vencido el término de que trata el literal a) del numeral anterior, y en caso
de que se considere necesario, se abrirá el proceso a pruebas por un término
que no excederá de diez (10) días, que se contará desde la ejecutoria del auto
que las decrete.
6.
Practicadas las pruebas o vencido el término probatorio, o cuando no fuere
necesario practicar pruebas y se haya prescindido de este trámite, según el
caso, se correrá traslado por el término improrrogable de diez (10) días al
Procurador General de la Nación, sin necesidad de auto que así lo disponga,
para que rinda concepto.
7.
Vencido el término de traslado al Procurador, el ponente registrará el proyecto
de fallo dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de entrada al
despacho para sentencia. La Sala Plena deberá adoptar el fallo dentro de los
veinte (20) días siguientes, salvo que existan otros asuntos que gocen de
prelación constitucional.
La norma antes transcrita regula el
proceso correspondiente a las demandas presentadas para solicitar la nulidad de
los actos administrativos por inconstitucionalidad, y para ejercer en forma
oficiosa el control previo de legalidad de los actos administrativos dictados
con ocasión del ejercicio de facultades entregadas por los decretos
legislativos.
Este procedimiento es totalmente
escrito, lo sustancia un magistrado ponente y lo decide la Sala de lo
Contencioso Administrativo reunida en Sala Plena.[3]
Hasta acá dejamos este análisis de las excepciones
establecidas en materia contenciosa administrativa mediante el Acuerdo PCSJA20
– 11546 de 25 de abril de 2020, expedido por la Sala Administrativa del H.
Consejo Superior de la Judicatura.
Cualquier inquietud, sugerencia y/o
comentario, pueden hacerla en la caja de comentarios, en mis redes sociales o a
través del Whatsapp 318 414 3842
[1]
ARBOLEDA PERDOMO, Enrique José, Comentarios al nuevo
CPACA, Legis
Editores S.A., Bogotá DC, 2013, 2° Edición, pág. 223, 224
[2] Ob. Cit. Pág. 222
[3] Ob. Cit. Pág. 299
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